Η μονογραφία – μελέτη αυτή του Καθηγητή Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του Δημοκρίτειου Πανεπιστημίου Θράκης κ. Άλκη Δερβιτσιώτη, διερευνά την έννοια της Κυβέρνησης, τόσο υπό την λειτουργική όσο και υπό την οργανική της έννοια.
Περιέχει εκτενείς αναφορές στην ελληνική Συνταγματική Ιστορία και στην Ιστορία των Πολιτικών Ιδεών. Παρουσιάζονται, επίσης, η έννοια, η εξέλιξη και οι αρμοδιότητες της Κυβέρνησης στο Ηνωμένο Βασίλειο, στη Γαλλία και στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Σημαντικό τμήμα της μελέτης αφιερώνεται στην ερμηνευτική προσέγγιση των διατάξεων του ισχύοντος Συντάγματος για την Κυβέρνηση υπό οργανική έννοια. Με βάση το περιεχόμενο και τη δομή του, το παρόν έργο αναδεικνύεται σε πολύτιμο εργαλείο για την κατανόηση της λειτουργίας και της αποτελεσματικότητας της εκτελεστικής εξουσίας στο σύγχρονο θεσμικό πλαίσιο.
Όπως αναφέρεται και στην εισαγωγή του βιβλίου, η έρευνα για την κυβέρνηση ισοδυναμεί με την αναζήτηση των μορφών που έλαβε η εξουσία διαχρονικά. Από το λυκαυγές της ανθρωπότητας έως τις ημέρες μας, ο προσδιορισμός του τρόπου βάσει του οποίου λαμβάνονται οι αποφάσεις κατέστη από τις πλέον προσφιλείς προσπάθειες της θεωρίας. Ο όρος διακυβέρνηση διατηρεί την πολυσημία του στις διάφορες γλώσσες, στις οποίες απαντάται.
Σε όλες τις σύγχρονες αντιπροσωπευτικές δημοκρατίες η Κυβέρνηση διακρίνεται σε Κυβέρνηση υπό λειτουργική έννοια και σε Κυβέρνηση υπό οργανική έννοια.
Η διερεύνηση της Κυβέρνησης υπό λειτουργική έννοια ταυτίζεται με την ιστορική διαδρομή της απόλυτης ισχύος η οποία επιβλήθηκε, αρχικά, με απροκάλυπτη και ωμή βία. Είναι η περίοδος κατά την οποία κυβερνούσε το ξίφος του κατακτητή.
Σταδιακά αυτό μετατράπηκε σε εξουσία με μέριμνα για τους φορολογούμενους υπηκόους, η οποία εξελίχθηκε μέσα από προσπάθεια γραπτής οριοθέτησής της, για να λάβει τη σύγχρονη μορφή όπου η ισχύς έχει τιθασευθεί εντός του Συντάγματος και η εξουσία έχει, πλέον, μετατραπεί σε αρμοδιότητα.
Η εξέλιξη αυτή έλαβε στον περιορισμένο γεωγραφικά χώρο της Δυτικής Ευρώπης τη μορφή της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, με την ημιπροεδρική απόκλιση της Ε’ Γαλλικής Δημοκρατίας να υπενθυμίζει ότι η συνταγματική εξέλιξη και διαμόρφωση του πολιτεύματος αποδίδεται σε πολλούς παράγοντες, μεταξύ των οποίων σημαντικό ρόλο παίζουν η επιρροή των πολιτικών ιδεών, τα γεγονότα που διαμόρφωσαν την πολιτική και συνταγματική ιστορία, καθώς και η εξέλιξη των πολιτικών θεσμών. Η πορεία αυτή σηματοδοτείται από την αφαίρεση των ουσιαστικών αρμοδιοτήτων του μονάρχη και τη σταδιακή εξέλιξη ως Κυβέρνησης υπό οργανική έννοια του σώματος των θεραπόντων τις επιθυμίες του μονάρχη. Για να συμβεί αυτό συνταγματικά πρώτα αναδείχθηκε σε Υπουργικό Συμβούλιο υπό το βασιλέα και ακολούθως στο όργανο που λαμβάνει τις αποφάσεις, δηλαδή ως Κυβέρνηση.
Το ισχύον Σύνταγμα 1975/86/01/08 περιλαμβάνει στο Τμήμα Δ’ του βιβλίου, δέσμη διατάξεων σχετικών με την Κυβέρνηση. Το ισχύον Σύνταγμα καθιερώνει το πολίτευμα της Γ’ Ελληνικής Δημοκρατίας. Όπως και το Σύνταγμα του 1927, το οποίο εγκαθίδρυσε τη Β’ Ελληνική Δημοκρατία, το ισχύον Σύνταγμα καθορίζει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο αποτελεί την Κυβέρνηση.
Αντιθέτως, το Σύνταγμα του 1844, το οποίο καθιέρωσε τη Συνταγματική Μοναρχία, όπως και το μεταγενέστερο του 1864, που καθιέρωσε με τη σειρά του το πολίτευμα της Βασιλευόμενης Δημοκρατίας, θεωρούσαν το Υπουργικό Συμβούλιο ως το σώμα των στενών συμβούλων του Βασιλιά, ο οποίος ελάμβανε τύποις τις αποφάσεις. Η αποδοχή εκ μέρους του Γεωργίου Α’ της κοινοβουλευτικής αρχής επέλυσε μόνο το ζήτημα της προέλευσης των μελών του Υπουργικού Συμβουλίου από την πλειοψηφία της Βουλής.
Δεν αντιμετώπισε όμως τις συνταγματικές διατάξεις κατά τις οποίες ο Βασιλεύς επέλεγε και διόριζε τους Υπουργούς του, στοιχείο το οποίο διαμόρφωσε τη νομική πραγματικότητα ότι ο Βασιλεύς κυβερνά.
Το σχετικό ζήτημα δεν επελύθη ούτε από τη «Διπλή» Αναθεωρητική Βουλή και έτσι το Σύνταγμα του 1911 διατήρησε τα συνταγματικά ερείσματα που συνετέλεσαν στον εθνικό διχασμό. Αυτό ακριβώς το στοιχείο οδήγησε το συνταγματικό νομοθέτη του 1927 να ορίσει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο είναι η Κυβέρνηση, διάταξη η οποία διατηρήθηκε μεν στο Σύνταγμα του 1952, αλλά αποδυναμώθηκε.
Στο ισχύον Σύνταγμα, το θέμα επιλύθηκε με οριστικό τρόπο με το άρθρο 81 παρ. 1 Συντ. το οποίο ορίζει ότι την Κυβέρνηση αποτελεί το Υπουργικό Συμβούλιο, που απαρτίζεται από τον Πρωθυπουργό και τους Υπουργούς. Δια της διατάξεως αυτής, κατοχυρώνεται η Κυβέρνηση υπό οργανική έννοια. Συγχρόνως η διάταξη του άρθρου 82 παρ. 1 Συντ. ορίζει ότι η Κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της χώρας, σύμφωνα με τους ορισμούς του Συντάγματος και των νόμων. Το Σύνταγμα μας στο άρθρο 32 παρ. 1 καθορίζει το πλαίσιο, εντός του οποίου κινείται η Κυβέρνηση, δηλαδή ορίζει την Κυβέρνηση υπό λειτουργική έννοια.
Η παρούσα μελέτη επιδιώκει να διερευνήσει τη συνταγματική ένθεση της Κυβέρνησης ως άμεσου κρατικού οργάνου, το οποίο έχει διπλή αποστολή, την αντιμετώπιση των προβλημάτων της κρατικής οντότητας αφενός και, αφετέρου την επιδίωξη της γενικής ευημερίας.
Η μελέτη διαρθρώνεται σε τέσσερα κεφάλαια. Στο πρώτο κεφάλαιο επιχειρείται, οπωσδήποτε συνοπτική, παρουσίαση της σκέψης των πολιτικών στοχαστών και των εκπροσώπων της πολιτικής θεωρίας. Στο δεύτερο κεφάλαιο επιχειρείται η συγκριτική παράθεση των βασικών στοιχείων για την Κυβέρνηση στο Βρετανικό πολίτευμα, στην Ε’ Γαλλική Δημοκρατία και την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας. Το τρίτο κεφάλαιο είναι η συνταγματική πορεία και η μετεξέλιξη του Υπουργικού Συμβουλίου στην Κυβέρνηση υπό οργανική και λειτουργική έννοια του ισχύοντος Συντάγματος. Στο τέταρτο κεφάλαιο, το οποίο είναι το εκτενέστερο, επιχειρείται η διαγραμματική παράθεση των ζητημάτων της Κυβέρνησης.
Είναι σαφές ότι η πληρέστερη παρουσίαση των σχετικών με τις αρμοδιότητες της Κυβέρνησης και των αντιστοίχων οργάνων της Ε.Ε. αλλά και η εκτενέστερη και ενδελεχέστερη ανάπτυξη των κυβερνητικών αρμοδιοτήτων θα υπερακόντιζε το στόχο της μελέτης αυτής, η οποία είναι η «έννοια της Κυβέρνησης». Τα ανωτέρω προβλήματα απαιτούν ιδιαίτερη προσοχή και ξεχωριστή συγγραφική δραστηριότητα.
Στη μελέτη αυτή καταβλήθηκε προσπάθεια να αναδειχθούν τα βασικά χαρακτηριστικά της έννοιας Κυβέρνηση τόσο διαχρονικά όσο και στο ισχύον Σύνταγμα.
Διερευνήθηκε, αρχικά, η ιδέα της Κυβέρνησης ως εννοιολογικό περιεχόμενο αλλά και ως διαδικασία λήψης αποφάσεων, στη σκέψη των πολιτικών φιλοσόφων και στοχαστών.
Ακολούθως διερευνήθηκε η εξέλιξη της Κυβέρνησης τόσο υπό την οργανική έννοια, όσο Και υπό τη λειτουργική έννοια, στο Βρετανικό πολίτευμα, στην Ε’ Γαλλική Δημοκρατία και στο Θεμελιώδη Νόμο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
Το επόμενο στάδιο της μελέτης αποτέλεσε η συνταγματική πορεία και εξέλιξη του Υπουργικού Συμβουλίου, το οποίο μετεξελίχθηκε στην Κυβέρνηση των άρθρων 81-86 του ισχύοντος Συντάγματος.
Η μετατροπή της υλικής ισχύος, που µε όπλο την απειλή ἡ την απροκάλυπτη χρήση ένοπλης βίας σε εξουσία, αρχικά οριοθετημένη και ακολούθως σε συνταγματικές αρμοδιότητες, οδηγεί στη µμελέτη περισσότερων δεδομένων, µμερικά των οποίων δεν ανήκουν αμιγώς στη νομική επιστήμη. Άλλωστε, η συνταγματική θεωρία χρησιδανείζεται και εμπλουτίζεται από την ιστορία των πολιτικών ιδεών και των πολιτικών θεσμών. Η έννοια Κυβέρνηση είναι αναπόσπαστα συνδεδεμένη µε την εκάστοτε εξουσιαστική δομή του κράτους.
Γίνεται εύκολα αντιληπτή η στενή σχέση και έκτοτε η ταύτιση της Κυβέρνησης µε αυτό που αποκαλείται εκτελεστική εξουσία. Από αυτό δικαιολογείται επαρκώς η διαφορετική εξέλιξη της Κυβέρνησης υπό την οργανική και υπό τη λειτουργική έννοια στη Μεγάλη Βρετανία και στην Ηπειρωτική Ευρώπη.
Η διαφορετική εξέλιξη µμπορεί να αποδοθεί εκ του ασφαλούς στις θεμελιώδεις διαφορές που αναπτύχθηκαν στις πρώιμες κρατικές οντότητες του ύστερου µμεσαίωνα σχετικά µε το επιθυμητό είδος του κράτους. Έτσι, η έννοια Government εμφανίζεται στην Αγγλία ως εργαλείο της Κοινωνίας των πολιτών µε στόχο την κατάργηση της µμοναρχικής απολυταρχίας. Στην Αγγλία από τον 179 αιώνα και εφεξής, δεν παρατηρήθηκε η πραγματική ἡ η ιδεατή σχάση της κοινωνίας από αντιλήψεις του 18ου και 19ου αιώνα στην Ηπειρωτική Ευρώπη και ιδίως στη Γερμανία.
Στη Γαλλία από το 18o αιώνα και εφεξής ο όρος Gouvernement χρησιμοποιείται για να υποδηλώσει την πρωτεύουσα θέση των οργάνων της εκτελεστικής λειτουργίας έναντι των άλλων.
Αντιστοίχως, στη Γερμανία ο όρος Regierung υποδηλώνει το σύνολο των κυριαρχικών πράξεων που χαρακτηρίζουν το κράτος. Σταδιακά στην ηπειρωτική Ευρώπη ο όρος Κυβέρνηση κατέληξε να υποδηλώνει και τη λειτουργία λήψης των αποφάσεων και το όργανο το οποίο είναι αρμόδιο να αποφασίζει. Η εξέλιξη αυτή διαμορφώθηκε από την επικράτηση της Δημοκρατίας ως θεμελιώδους βάσης του πολιτεύματος και, ενισχύθηκε από την επικράτηση της αντιπροσωπευτικής αλλά και της κοινοβουλευτικής αρχής. Η Κυβέρνηση, όρος που χρησιμοποιήθηκε για να δείξει την έκταση των εξουσιών του μονάρχη, µμετασχηματίσθηκε ώστε να αποδώσει το νέο ρόλο του Υπουργικού Συμβουλίου, το οποίο από σώμα συμβούλων έγινε το αποφασιστικό όργανο.
Την ανωτέρω συνταγματική εξέλιξη ακολούθησε εν πολλοίς, παρά τις δικτατορικές παρεκβάσεις, επίσης η Χώρα µας.
Οι διατάξεις του ισχύοντος Συντάγματος κατοχυρώνουν τόσο την Κυβέρνηση υπό οργανική έννοια όσο και την Κυβέρνηση υπό λειτουργική έννοια. Κρίσιμες διατάξεις βρίσκονται όχι µόνο στη δέσμη των άρθρων 81-86, αλλά και σε άλλα άρθρα του Συντάγματος.
Τις συνταγματικές διατάξεις εξειδικεύουν και συμπληρώνουν εκτελεστικοί και οργανικοί νόμοι του Συντάγματος.
Η παγκοσμιοποίηση και στην περίπτωσή µας, οι δανειακές συμβάσεις, δημιουργούν άλλης τάξεως ζητήματα ως προς την έκταση και την ένταση των αρμοδιοτήτων που διαθέτει η Κυβέρνηση του εθνικού-δηµοκρατικού κράτους.
Ζητήματα ως προς την εναπομείνασα έκταση αρμοδιοτήτων της Κυβέρνησης, θέτει η υπερεθνική οντότητα της Ε.Ε., τα οποία αποκτούν νέα ποιοτικά χαρακτηριστικά µε τη διαρκή εξέλιξη προς τη θεσμική ολοκλήρωση. Τα ανωτέρω είναι αντικείμενο ξεχωριστής μελέτης.
Στο ισχύον Σύνταγμα την Κυβέρνηση αποτελεί το Υπουργικό Συμβούλιο, όπως ορίζει η διάταξη του άρθρου 81 παρ. 1 Συντ., διάταξη η οποία διευθετεί το ζήτημα της Κυβέρνησης υπό οργανική έννοια. Συγχρόνως η διάταξη του άρθρου 82 παρ. 1 Συντ., ορίζει ότι η Κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας. Η διάταξη αυτή καθορίζει την Κυβέρνηση υπό λειτουργική έννοια, καθώς αναθέτει στον Πρωθυπουργό και τους Υπουργούς τη λήψη των σχετικών αποφάσεων. Προς ενίσχυση της αρμοδιότητας αυτής, το Σύνταγμα παρέχει στην Κυβέρνηση αφενός αρμοδιότητα νομοθετικής πρωτοβουλίας και, αφετέρου αρμοδιότητας κανονιστικής δράσης. Ο νομοθετικός εξορθολογισµός των υποστηρικτικών υπηρεσιών του Πρωθυπουργού, της Κυβέρνησης συνολικά, καθώς και των συλλογικών κυβερνητικών οργάνων, συντελεί στην εκλογικευμένη και αποτελεσματικότερη άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Με άλλες λέξεις, η κύρια αποστολή της Κυβέρνησης είναι ο καθορισμός επιδιώξεων και επιλογών, που έχει καταστήσει γνωστές στη Βουλή, της οποίας διαθέτει την εμπιστοσύνη, µε σκοπό την εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος.
Άλκης Ν. Δερβιτσιώτης
|
|
